自然資源部推進“多規合一”國土空間規劃工作會在廈門舉行

廈門日報

2019-06-21 10:23

摘要:以“三調”工作為抓手,開展“雙評價”“雙評估”

初夏時節,海滄大屏山公園內游人如織。人們在“霧森系統”打造出的奇境中漫步的時候,大多不知道,這里幾年前曾經要規劃建設一座星級酒店。在城鄉規劃、土地利用總體規劃中,這塊土地都是作為建設用地的,項目的實施似乎不存在障礙,然而在“多規合一”的“一張藍圖”上,項目用地卻與生態控制線產生矛盾——它處在“一張藍圖”劃定的981平方公里生態控制線內。經過協商,酒店項目被取消,城鄉規劃、土地利用總體規劃相應作了調整,這才有了如今一個完整的大屏山公園,成為市民休閑健身的好去處。

  發展規劃管目標,城鄉規劃管坐標,土地規劃管指標。正如海滄大屏山公園建成過程中的曲折一樣,曾經由于“多規共存、各自表述”,我市規劃之間相互矛盾、不和諧,造成規劃的約束和整體管控作用失效。黨的十八大以來,我市對癥下藥,在全國率先啟動并持續推進“多規合一”工作,通過實現系統性、整體性的體制改革,明確城市發展底線、理順規劃體系、重構空間規劃秩序、形成空間規劃“一張藍圖”、建成運行“多規合一”業務協同平臺……種種成果,從源頭上解決“規劃打架”問題,避免城市“攤大餅”式擴張。

  適應新形勢,把握新要求,開啟新時代。當前,廈門落實黨中央、國務院、自然資源部部署,在“多規合一”工作取得豐碩成績的基礎上,又正開啟一段深化改革的探索之路——踐行新發展理念,以人民為中心,我市通過建立“體現戰略性、提高科學性、強化權威性、加強協調性、注重操作性”國土空間規劃體系并監督實施,正在探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子,以進一步體現空間規劃統籌城鄉發展、推進新型城鎮化、實現生態文明、完善政府治理機制、保障社會經濟可持續發展的高位戰略指導作用,為全市高質量發展落實趕超提供空間保障,不斷實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續。

  昨日,自然資源部在我市召開推進“多規合一”國土空間規劃工作現場會,來自全國多個省市的自然資源主管部門主官或主要負責同志匯聚一堂,共同探討新時期下空間規劃體系改革的新方向、好做法。廈門作為首個發言的城市,對推進“多規合一”改革、構建國土空間規劃體系等相關工作情況進行了生動展現,收獲了現場會聽眾的頻頻點贊。許多人評價,廈門發揮國土空間規劃在空間開發保護方面的戰略引領地位,以高質量的科學規劃謀劃城市發展愿景,已經形成獨一無二的廈門做法,值得借鑒、推廣。

  關鍵詞1 統一“三底”

  加強國土空間基底的整合和分析

  在廈門自然資源和規劃管理部門看來,國土空間規劃作為謀劃空間發展和空間治理的戰略性、基礎性、制度性工具,應以國土空間為基礎底盤,以資源統籌、資源利用、資源保護、資源配置等目標為核心,以空間治理和空間結構優化為主要內容,最終實現國土空間規劃與專項規劃的協調統一、相互銜接、分級管理。而實現“統一的底圖、統一的底數、統一的底線”,就是構建國土空間規劃最基礎的起點。

  地基建設決定上層建筑,廈門將加強國土空間基底的整合和分析作為“地基”。首先,通過統一“底數”來統一規劃編制基礎——廈門市以信息平臺為依托,匯集現狀數據和規劃數據。現狀數據覆蓋全域各類資源要素,并以“三調”為基礎,統一用地標準、統一坐標系,彌補自然資源現狀深度廣度不足的短板。同時,通過與國土空間總體規劃同期開展專項規劃編制,強調空間規劃體系建構,令規劃數據的權威性更強,并以國家確定的坐標系統和技術標準為基礎,便于上下對接。

  與此同時,統一規劃底圖、凸顯底線約束。在“多規合一”階段劃定了生態控制線和城市開發邊界的基本結構,確定城市國土空間基底的基礎上,以“三調”工作為抓手,開展“雙評價”“雙評估”,更加科學分析國土空間基底,統一規劃底圖,重點解決國土“三調”數據與部門現有指標不一致的問題,重新核定2035年的規劃指標。

  關鍵詞2 生態優先

  編制“多規合一”的國土空間總體規劃

  綠水青山就是金山銀山,廈門推行“多規合一”改革、構建國土空間規劃體系至今,一個理念貫徹始終——生態優先。廈門堅持綠色發展理念,力求構建科學適度有序的國土空間布局體系,引導建立區域協調功能互補的空間格局的同時,還將山水林田湖草作為生命共同體,統籌謀劃自然資源的開發利用、整治修復,以提升國土空間的開發保護利用水平,大力推進生態文明建設。

  通過統籌空間布局強化自然資源保護是第一步。廈門構建“一灣、多島、一屏、十廊”的全域空間格局,保護各級各類重要的自然資源,包括風景名勝區、森林公園等。陸海統籌方面,形成陸海協調、科學合理的海岸帶空間布局,除珍稀物種國家級自然保護區外,其余近岸海域功能調整為與陸域相協調的旅游休閑娛樂區,同時逐步調整海洋保護區緊鄰陸域將所有可能對中華白海豚造成影響的產業布局和項目。對規劃期內根據戰略發展需要的用海納入城鎮開發邊界和有條件建設區計入統計指標。此外,嚴格遵守國家有關圍填海的規定,除重大基礎設施建設外,不新增圍填海項目。

  更進一步,優化“三線”——生態保護紅線、永久基本農田紅線、城鎮開發邊界。我市為了保證生態保護的空間完整性,對空間進行整合,化零為整,優化了陸域生態保護紅線,同時納入海域部門劃定的海域生態保護紅線,體現全域的生態保護。同時,基于“雙評價”和景觀生態學的研究,評價確定自然生態格局,延續十大山海通廊,分時序、分類別,優化城鎮開發邊界。為了讓百姓看得見山、望得到水,我市還在中心城區結合生態廊道布局永久基本農田,形成生態綠楔進入城市,強化空間約束。

  值得一提的是,我市還通過森林植被修復、水體環境整治、濕地生態系統修復、土壤污染防治、小流域整治、海綿城市建設及礦山地質環境整治和修復等七項內容強化對陸域的生態保護與修復。

  關鍵詞3 全域覆蓋

  形成協調一致的國土空間規劃“一張圖”

  在廈門探索“多規合一”的初始階段,在城市層面建立空間規劃體系,將以往各自為政的專項規劃沖突、矛盾置于統一的空間規劃體系之下,通過對各領域專項技術層面的協調探索矛盾處理方案。但是,也存在城市總體規劃、土地利用總體規劃等多種規劃并存,缺乏權威、法定的空間總體規劃來統籌專項規劃。

  新時期,我市通過國土空間總體規劃統籌各專項規劃,樹立國土空間規劃與其他部門專項規劃的傳導關系,確保各部門專項規劃以國土空間規劃為編制依據,打破各自為政、相互沖突、相互制約、互為前置的局面,令專項規劃與國土空間規劃“對流輔助”,最終形成國土空間規劃“一張圖”。

  當前,廈門堅持市政府統籌、多部門協作,各部門專項規劃編制工作正與國土空間總體規劃同步開展,涉及空間利用的專項規劃由自然資源部門會同相關主管部門組織編制,目前已開展25項專項規劃編制。值得一提的是,在專項規劃編制工作中,我市強調國土空間總體規劃的指導、約束作用,強調指標、技術標準和重大要求布局的落實,通過專項規劃編制形成“事權對應、要素體系化、空間全覆蓋”、部門協調一致的國土空間規劃“一張圖”。

  持續深化、不斷探索。在此基礎上,廈門還敢于“反其道而思之”,依托國土空間規劃“一張圖”,強化總規對專項規劃的合規性審查——由市政府出臺《廈門市多規合一空間規劃管理辦法》,強化專項規劃的編前管理、批前審查、批后入庫工作流程和技術標準。現有專項規劃都進入平臺,強化總規對專項規劃的合規性審查,深化自然資源和規劃管理部門對專項規劃的空間統籌職能。

  關鍵詞4 規劃引領

  科學引導資金土地等要素配置

  劃片落圖,以住房人口測算學位需求分析學位缺口后,再策劃項目,力求緩解本島教育設施緊缺的現狀,較好地解決未來適齡兒童入學需求——在廈門,發揮規劃引領、規劃統籌的作用,通過對空間進行梳理分析,科學引導資金、項目、土地等要素配置,滿足市民在城市發展中的需求,這樣的做法僅僅是小小縮影。

  在國土空間規劃體系構建過程中,廈門注重以統籌的思想和手段推進規劃實施,用規劃指導政府項目建設、引導市場投資行為。以國土空間規劃“一張圖”為基礎,創新項目決策機制,推進工程建設審批制度改革,打造國際一流營商環境,實現從“以項目引導規劃”到“以規劃引導建設”的發展方式轉變。通過“五年-年度”實施規劃,推進規劃實施,強化規劃對財政投資、土地出讓、重點項目的引導。

  譬如,在項目生成方面,廈門依托信息化平臺,建立了劃撥用地和出讓用地的項目生成流程,形成多部門線上線下協同的項目生成機制。各部門依托空間信息平臺共享空間信息,通過業務協同平臺“一張表單”協同決策、“一本可研”聯評聯審,依序落實建設項目的資金條件、用地條件、合規與否等,一般在30個工作日內即可完成前期策劃,強化了項目落地的可操作性、時效性。財政性投資項目根據五年規劃、項目儲備庫、年度計劃等滾動策劃生成。社會投資項目按照總體規劃和五年規劃明確的產業方向、空間布局、產業政策和支撐體系,進入項目決策平臺統一策劃生成。通過項目生成,有效銜接了規劃編制與項目實施,解決了建設項目布局無序、建設不配套的難題。

  關鍵詞5 智慧監管

  建立規劃評估監測預警機制

  習近平總書記曾指出,規劃科學是最大的效益,規劃失誤是最大的浪費,規劃折騰是最大的忌諱。為了國土空間規劃方向“不跑偏”,真正成為能用、好用、管用的規劃,我市還依托國土空間基礎信息平臺,探索設置規劃監測與評估預警模塊,建立全生命周期的監測評估機制,跟蹤城市發展動態,開展規劃評估,及時發現問題和糾偏。

  首先,通過指標、邊界實時監測,落實目標傳導,實現規劃評價,推動空間規劃優化,協助干部離任審計,助力落實生態文明目標體系責任機制。其次,對規劃編制、實施進行全生命周期的監督預警,動態監測國土空間用途管制、項目審批和批后實施情況,預警各類管控邊界的占用、約束性指標突破、審批條件修改等狀況。

  與此同時,通過建立指標庫和模型庫,將《廈門市國土空間總體規劃(2019-2035年)》提出的創新、協調、綠色、開放、共享、安全6個維度的廈門市指標體系(44個核心指標、32個文本指標),納入監督評估。如接入人口動態空間數據,對人口規模、結構等進行實時監測與分析,評估現狀與目標差距,為監督檢查約束性指標的落實情況奠定基礎。此外,通過攝像頭監測、人工巡查等方式,對海岸線等要素實施監控管理。

  據悉,我市依托信息平臺,將通過五年規劃評估檢驗總規階段落實情況,及時發現落實不到位或偏離總規的情況并通過下一個五年規劃進行糾正。通過年度規劃評估,評估年度計劃實施情況和規劃執行情況,結論作為指導下一年度實施規劃編制的主要依據。文章來源:廈門日報

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